İnci Tarıyan
Bilkent Üniversitesi Hukuk Fakültesi
A. Bir Hukuk Devleti Gereği
İdari yargı kararlarının idare tarafından uygulanması bir hukuk devletinde hak arama özgürlüğü anlamını taşımakla birlikte bu durum Anayasa ve hukukun üstünlüğü ilkesiyle de bağdaşmaktadır. Anayasanın 138. maddesinin dördüncü fıkrasında, “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.” şeklindeki düzenleme ile idari yargı kararlarının tam ve zamanında uygulanmasının zorunluluğu gösterilmiştir. Bu nedenle, idari yargı kararlarının uygulanmaması bir hukuk devleti düzeninde tartışılmaması gereken bir husustur. Buna karşın; şu anki düzende idarece, idari yargı kararlarının eksiksiz ve tam olarak yerine getirildiğinin söylenmesi de güçtür.
İdari yargı kararlarının uygulanmasının hukuk devletine ve adil yargılanma hakkına etkisi Anayasa Mahkemesi tarafından bir kararında şöyle ifade edilmiştir: “ (…) yargılama sonucunda mahkemenin karar vermiş olması yeterli olmayıp, ayrıca bu kararın etkili bir şekilde uygulanması gerekir. Hukuk sisteminde, (…) mahkeme kararlarının icrasının herhangi bir şekilde engellenmesi halinde, mahkemeye erişim hakkı da anlamını yitirir. Mahkeme kararlarının bağlayıcılığını ve gecikmeksizin uygulanmasını sağlayacak etkili tedbirlerin alınması, hukuk devletinin gereklerindendir.”[1]
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinde iptal davası ve tam yargı davasına ilişkin düzenlemeler bulunmakla birlikte, maddenin ikinci fıkrasında Anayasa madde 125/4’ü tekrar edecek şekilde idari yargı yetkisinin sınırları çizilmiştir. Bu sınırlar idari yargı yetkisinin, idari işlem ve eylemlerin hukuka uygunluğunun denetimi şeklindedir. Mahkemelerin hiçbir şekilde yerindelik denetimi yapamayacağı vurgulanmıştır. İdari yargıya çizilen bu sınır, yargı organının idare yerine geçerek karar almaması, yani idari işlem ve eylem niteliğinde yargı kararının verilmemesi şeklindedir.[2]
Bu konuda cevaplanması gerektiğini düşündüğüm bir husus: Eğer idari yargıya “yerindelik denetimi” yapma yetkisi verilmiş olsaydı idari yargı kararlarının uygulanmaması sorunuyla karşılaşacak mıydık?
İYUK tasarısının, “yerindelik denetimi yasağı” kavramıyla ilgili olarak Milli Güvenlik Konseyi görüşmelerindeki tartışmalar daha çok “hükümet tasarrufu” üzerinden yapılmıştır.[3] 1930 ve 1940’lı yıllarda Bakanlar Kurulu tarafından yapılan idari işlemler Danıştay’ın yargı denetimi dışında tutulmuş, Danıştay bu tür işlemleri Devletin siyasi tasarrufları olarak nitelendirmiş ve bu konuda açılan davaları “görev” noktasından reddetmiştir.[4] Yani, Bakanlar Kurulu’nun idari işlemleri tamamen yargı denetimi dışında tutulmuştur. Bu durum, hükümetin kendini yargıdan kopararak kendisine bağımsız bir alan bırakması demektir. Pozitif hukukumuz bu yaklaşımla aynı olmasa da yargı yetkisinin idari işlemler ve eylemleri konusunda kısıtlamaları görülmektedir (AY 125 ve İYUK md. 2/2). Buna
“idareye karışma yasağı” da denmektedir. İdari yargı yetkisinin, idarenin işlemlerini sadece “hukuka uygunluk denetimi” ile sınırlandırılması ve yerindelik denetimi yapamamaları konusunun, hükümet tasarrufu anlayışının bir alt seviyesinde yer aldığını düşünmek haksız olmaz. Bu durum hükümet tasarrufu anlayışı kadar keskin olmasa da yargının idare üstündeki etkisini azaltmakla birlikte sınırlamaktadır. Tüm bu eleştirilerin yanında, “yerindelik denetimi” yasağının, yürütme ve yargının sınırlarının çizilmesinde doğru bir adım olduğu ve idari yargı kararlarının uygulanmasında yerindelik denetiminin yapılıp yapılmamasının farklı sonuçlar yaratmayacağı düşüncesindeyim. Çünkü yargı organı her ne kadar idareye yapması gerektiği işlemi veya eylemi söylese de bu husus icra makamının idare olduğu gerçeğini değiştirmemektedir. Yargı kararını yerine getirme yükümlülüğü ve sorumluluğu idarenindir.
B. İstişari Görüşün Etkisi
Araya eklenmesi gereken bir diğer husus, Danıştay’ın “istişari görüş” verme görevi
Danıştay Kanunu’nun madde 23/e , KHK/703-184 md. ile mülga edilerek sadece
Cumhurbaşkanı ve Başbakanlık tarafından gönderilen işler hakkında görüşünü bildirmekle ilgili görevinin kaldırılmış olmasıdır. DK md. 23/d hükmüyle kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında düşüncesini bildirmesi hükmedilmiştir. Önemli olan idarenin yargı kararını uygulama amacıyla hareket etmesi ve uygulamasıdır. Fakat DK md. 23/e ‘nin mülga olması, idari yargının idareye yargı kararlarının uygulanması bakımından daha serbest ve zaman zaman bulanık bir alan bırakmasının göstergesi olduğunu düşünmekteyim.
Danıştay’ın istişari görüşüne örnek olarak Danıştay 3. Dairesince verilen dipnottaki
karar verilebilir. [5]
İdare, istişari kararlara uyup uymamakta serbest iken bu “görüş”lerin talebi idarenin, yargı kararını uygulamakta özenli ve dikkatli olduğunun göstergesi niteliğindedir.
Danıştay’ın bu görevinin kaldırılması onun “danışma” niteliğini zayıflatmakla beraber idari yargı kararlarının uygulanmasında idareye daha çok yükümlülük yüklediği söylenebilir.
İdari yargı kararlarının yerine getirilmesi açısından mevzuata bakıldığında İYUK md. 28’in idareye; Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarını otuz gün içinde yerine getirme zorunluluğu getirdiği görülmektedir.
C. İdari Yargı Kararlarının Uygulanması
İdari yargı kararlarının uygulanması sorununu üç durumda incelemek yerinde olacaktır.
1. İptal Kararlarının Uygulanması
İptal kararlarının uygulanmasında sıkıntılar en çok hukuksal değişiklik yapılmasını gerektiren iptal kararları hakkında karşımıza çıkmaktadır. Bu konuda Gürsel Kaplan, kararın hiç yerine getirilmemesi durumuyla fazla karşılaşılmadığını, bunun yerine kararın geç veya
gereği gibi yerine getirilmemesi durumuyla karşılaşıldığını belirtmektedir. [6] Hiç yerine getirilmediği durumlara örnek olarak, AİHM kararlarından Taşkın/Türkiye (10.11.2005), Lemke/Türkiye (5.6.2007) ve Yerlikaya/Türkiye (8.4.2008) kararları gösterilebilir.
2. Tam Yargı Kararlarının Uygulanması
Tam yargı davasının kabulüne ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından iptal davası kabulü hakkındaki kararlarla arasında herhangi bir fark yoktur. Anayasa madde 138 ve İYUK md. 2/2 tam yargı davası hakkında verilen kararların uygulanmasında da geçerlidir. Oysaki tam yargı davalarının kabulüne ilişkin kararların yerine getirilmesi şekli farklıdır. Kararda hükmedilen tazminatın davacının veya vekilinin davalı idareye yazılı bildireceği banka hesap numarasının yatırılması suretiyle yerine getirilmektedir.
İptal tam yargı davası kararlarının yerine getirilmemesinin sonuçları benzerdir. İptal kararının yerine getirilmemesi, hem idarenin hukuki (mali) sorumluluğunu hem de kamu görevlisinin hukuki ve cezai sorumluluğunu doğurmaktadır. Yargı kararlarının yerine getirilmemesi Anayasa’nın madde 138/4 hükmüne açık aykırılık oluşturmaktadır. Anayasal bir yükümlülük olan yargı kararlarının uygulanması ilkesi yerine getirilmediği takdirde, bu durum idare bakımından “ağır hizmet kusuru” olarak nitelendirilmektedir.
3. Yürütmenin Durdurulması Kararlarının Uygulanması
Yürütmenin durdurulması kararlarının, idareye karışma yasağının bir uzantısı niteliğinde görülebileceği söylenebilir. Yürütmenin durdurulması kararlarının uygulanması da menfaati zarar gören kişinin dava ettiği idari işlemin askıya alınmasıdır. Askıya alma, idari işlem yönünden eski duruma devam etmek demektir. Yani bu noktada da yargı, idareye karışmamaktadır.
Yürütmenin durdurulması kararı davacının menfaatinden çok, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaktadır. Çünkü bu kararın verilebilmesi için davacının yalnızca menfaatinin ihlali yeterli görülmemekle birlikte dava konusu işlemin açıkça hukuka aykırılığı ve söz konusu
idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması koşulu aranmaktadır.
İdari yargı kararlarının uygulanmasında önemli ve parmak basılması gereken bir nokta da Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne 1 Haziran 2010’da giren ve taraf devletler açısından bağlayıcı olan 14 No.lu Ek Protokol ile AİHS madde 46’e eklenen üç yeni paragraftır.
“Kararların bağlayıcılığı ve uygulanması” başlıklı maddesinde Avrupa Konseyi Bakanlar
Komitesi’nin yetkilerine ilişkin düzenleme yapılmıştır.[7]
Yapılan düzenleme ile iki önemli değişiklik söz konusu olmaktadır. İlki, Bakanlar Komitesi’nin Mahkeme kararının icrası sırasında “yorum” ve açıklamaya ihtiyaç duyulduğu takdirde, açıklama yapmak üzere mesele Mahkeme’ye havale edilebilecektir. [8] İkincisi, Bakanlar Komitesi, taraf devletin sorumlu olduğu bir davada Mahkeme kararına
uyulmadığının tespiti durumunda taraf devlete resmi bir bildirimde bulunabilecektir. Yani
mahkeme, taraf devletin karara uyup uymadığının denetimini yapacaktır. Karara
uyulmadığının görülmesi halinde mesele ile ilgili Bakanlar Komitesi ilgili devlete karşı önlem alacaktır. İç hukukumuzda da böyle bir kararın alınmasının yargı kararlarının uygulanması açısından yararlı olacağı söylenebilir.
SONUÇ
Sonuç olarak, idari yargı kararlarının uygulanması, hukuk devletinin bireyler üzerindeki yükümlülüğünü yerine getirmesi ve hukukun üstünlüğünü kanıtlayıcı bir durum yaratır. Bununla birlikte, kişilerin hak ve menfaat ihlaline uğramasıyla, bu ihlaller sebebiyle sorumluluğu doğan devletin, idari yargı kararlarına uyması hukuka güvenilirliği arttıracaktır. Günümüze kadar ve günümüzde de çeşitli yollardan; idari işlem ve eylemlerin hukuka uygunluğunun denetimi, Danıştay’ın istişari görüşleri, AİHS 14 No.lu ek protokolünün düzenlemeleri idari yargı kararlarının idarece uygulanması konusunda çaba gösterildiğinin kanıtı olsa da; yerindelik denetimi yasağı, Taşkın/Türkiye (10.11.2005), Lemke/Türkiye (5.6.2007) ve Yerlikaya/Türkiye (8.4.2008) kararları, yürütmenin
durdurulması kararlarının uygulanma şekli aslında hak ve menfaat ihlalleriyle karşılaşan davacıların menfaatlerini koruyucu nitelikte değildir ve hatta idari yargı kararlarının uygulanmaması hususunda Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi birçok davaya ev sahipliği yapmıştır. Bu durum hukuk devletinin güvenilirliğini ve hukuka bağlılığını zedelemektedir.
[1] Anayasa Mahkemesinin 17.6.2015 tarih ve E.2014/194, K.2015/55 sayılı kararı [2] TBMM, Madde Gerekçeli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, TBMM Yayınları, Ankara, 2011, s. 238. [3] Dr. Selman Özdemir, “Yerindelik Yasağı Kuralının İdari Yargı Bakımından İncelenmesi”, Adalet Dergisi, sayı 60 (Ocak 2018), s. 20. [4] Prof. Dr. Cemil Kaya, “Danıştay İçtihatlarında Hükümet Tasarrufu Teorisinden Devlet Hükümranlık/Egemenlik Hakkı Teorisine”, Uyuşmazlık Mahkemesi Dergisi, s. 638. [5] D. 3.D., 9.3.1978, E: 1978/151, K:1978/199, Danıştay Dergisi, (1979), S.32-33, sahife 207-211 [6] Gürsel Kaplan, İdari Yargılama Hukuku. (Bursa: Ekin Yayınevi, 2018), s. 453. [7] Serkan Cengiz, “14 NO’LU PROTOKOL İLE AVRUPA İNSAN HAKLARI SÖZLEŞMESİ’NE GETİRİLECEK OLAN DEĞİŞİKLİKLER”, TBB Dergisi, sayı 56, 2005, s. 348. [8] Cengiz, TBB Dergisi, 2005, s. 348.
KAYNAKÇA
Anayasa Mahkemesinin 17.6.2015 tarih ve E.2014/194, K.2015/55 sayılı kararı
TBMM, Madde Gerekçeli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, TBMM Yayınları, Ankara, 2011.
Özdemir, Selman. “Yerindelik Yasağı Kuralının İdari Yargı Bakımından İncelenmesi”, Adalet Dergisi, sayı 60 (Ocak 2018).
Kaya, Cemil. “Danıştay İçtihatlarında Hükümet Tasarrufu Teorisinden Devlet Hükümranlık/Egemenlik Hakkı Teorisine”, Uyuşmazlık Mahkemesi Dergisi.
Kaplan, Gürsel. İdari Yargılama Hukuku. Bursa: Ekin Yayınevi, 2018.
Cengiz, Serkan. “14 NO’LU PROTOKOL İLE AVRUPA İNSAN HAKLARI
SÖZLEŞMESİ’NE GETİRİLECEK OLAN DEĞİŞİKLİKLER”, TBB Dergisi, sayı 56, 2005.